有官员提出：“现在很多信访问题，甚至90%以上的信访案件与政府相关，特别是与政府制定的政策相关。”

姑且不论“90%以上”这一数据是否准确，但这位官员指出的信访案件中表现出来的这一特点，应该引起重视。

王洁

笔者最近参加了一个官方机构组织的关于信访工作的研讨会议，其间，有官员提出：“现在很多信访问题，甚至90%以上的信访案件与政府相关，特别是与政府制定的政策相关。”

这位官员的本意不在于批评政府，而是指出，政府在出台公共政策之前，应当认真进行政策风险评估，从源头上阻断由于政策失误导致的信访问题。

姑且不论“90%以上”这一数据是否准确，但这位官员指出的信访案件中表现出来的这一特点，应该引起重视。

　 　信访案件的两个“意外”

现在很多基层政府机构中的人员对上访有着本能的恐惧感，但许多上访案件的原因居然是政府机构自身造成的，这状况的确让笔者大感意外。

意外之一：比例很高。初一听，觉得这个关于90%的提法不太符合实际情况，但仔细思考，并结合平时研究所查阅的数据资料，发现很多信访案件的确是由于公共政策在制定、执行和协调中出现的问题而导致的。

近几年因环境问题所引起的纠纷越来越多，譬如，由于修建地铁时规划不合理，没有严格进行环境影响评价，没有全面考虑其对居民生活造成的影响，导致地铁修建完成后，地铁运营所产生的噪音、震动，使得居民生活在不安全的环境之中。由于地铁规划所涉及的群体是整片小区居民，这些居民联合起来上访所形成的社会影响力则巨大。事实上，这些问题在规划出台之初就应该予以充分考虑，《环境保护法》、《环境影响评价法》中都明确规定了环境影响评价制度，可是在政策执行阶段，政府部门却有意无意地忽略这些法律，引起群众不满，进而引发信访问题。

意外之二：原因竟是政府自身。长期以来，我们习惯于听到“缠访”、“乱访”、“刁民”等词来描述访民，其寓意是指上访之所以成为问题，主要是因为访民自身原因而导致的。同样，各种信访案件久拖不决，各地维稳压力大，都是由“刁民”所引起。但是，当90%上访案件都和政府以及政府制定的政策相关时，我们发现，给访民贴上“刁民”这个标签，不能抹除政府自身的责任，而政府纠正自身行为才是解决信访问题的治本之道。

如2008年北京市桃源东里居民所反映的铁路部门为保障“和谐号”安全运行而将铁道下的涵洞封堵的问题，就是由于政府部门为了自身利益而忽视民众利益造成的。事后，经区政府采取协调超市去该社区售货，每天安排班车接送学生上下学等措施，才使这起容易引起群体性事件的矛盾得以解决。

　　信访为何很难结案？

尽管90%的信访是由于政府以及政府出台的政策所导致，但是我们也不能排除部分访民的上访行为是因为其自身原因或者是模仿他人而引起的。

这极小部分的访民因为看到其他访民从上访行为中获益，因而对其已经处理完结的事项提起信访，期待通过信访获取更大利益。最显著的例子就是在土地征收过程中，政府分批次给予不同补偿，先接受补偿的民众发现政府给后补偿民众（即通过上访等各种手段合理争取补偿的民众）的补偿比自己高，于是撕毁已经签字生效的协议，采取信访手段，要求与后补偿者享受同样待遇。这种见利忘法（合同已经依法生效）的行为因为其明显的不合理，而使得信访终结制度被提上议事日程。

然而，不管是1995年的《信访条例》还是2005年的《信访条例》，都明确规定，信访诉求需经过复查、复核等程序之后结案。但实践中，很多信访案件都没有按照制度设计的渠道顺利终结，信访人还是不断地到不同部门上访。这很容易让我们想到诉讼法中的两审终审制：诉讼法规定一个案件，经过一审之后，当事人若不服一审判决，可以提起二审；二审作出判决后则是终审判决。可是，实践表明经过二审之后，诉讼可能由于某些原因并不能终结：譬如由于事实没有查清、或者证据有瑕疵等影响到判决的有效性时，诉讼法从程序上再规定，如果原判决的确有问题，可以提起再审，对再审一审判决不服的，可以提起二审。这个再审二审判决，在诉讼法中就是最后的终结制度。可是信访实践表明，民众可能对再审二审的结果都不服，欲求推翻先前法院的判决，重新做出对其有利的结果。

“到底何时是尽头呢？”这个问题不仅是访民之问，也成为立法者和执法者之问。

信访制度只能逐步纳入法治框架

在发达国家，社会冲突的解决途径是多元化的，包括调解、协商、和解等，但其最核心途径是通过司法解决争端。司法的要旨是居中裁判，让法律得到正确实施，让正义得到合法伸张。为此，要求司法人员能够严格以事实为依据，以法律为准绳，依法独立办案。

但在与国内法官的座谈中，法官们都提到现在信访给他们办案造成了很大的压力。因为办案时不仅仅要考虑从法律角度如何定纷止争，还要特别考虑到案件的社会效果和政治效果，其中潜在的暗示就是：不要让当事人进行信访，不要让信访案件发生在自己所管辖的区域和自己所承办的案件中。如果法官所承办的案件引起上访，那么主审法官就会被主管领导叫去谈话，然后被要求以“协商性”的方式重新解决纠纷。在这种条件下，承办法官只得再次面对当事人，苦口婆心地进行沟通，这种做法不仅降低了法官的尊严，也使其丧失了对法律的自信。

理论界对于信访的研究，主要有三种观点：第一种是废除信访制度，其功能由人大代表会议制度吸纳；第二种是改良信访制度，让信访救济补充行政诉讼救济、行政复议救济的不足；第三种是强化信访制度，给予信访部门更大权力，让信访部门有决定权。

就目前情况看，中国信访制度类似于中国的死刑制度，因为其深深根植于中国文化和传统之中，不可能一次废除到位。目前恐怕只能逐步限制及削弱其适用，然后通过完善人大制度、增强司法独立性、提倡多元化纠纷解决机制等替代机制，最终将信访制度纳入法治框架中。

最大限度降低公共政策引发的

信访风险

十八大报告强调，运用法治思维和法治方式处理社会矛盾，这就要求各级政府不仅要针对信访产生的原因去阻断信访，而且要通过法治程序去终结信访。当前，必须转变几个与治理信访相关的理念：

第一，政府制定公共政策不能成为社会矛盾的策源地，必须最大限度地降低信访风险。降低公共政策引发信访风险的重要手段，就是公共政策决策的社会参与机制，尤其是重大决策作出前要广泛听取民众意见，获取广泛的民意基础。公共政策的信访风险评估应当作为政策出台前的必经程序固化下来。加强公共政策的公共参与，完善公共政策的信访风险评估制度，具有重要的意义。

第二，不要仅看信访数量，要看信访结构。信访现象存在，表明民众对政府依然信任，相信政府能帮助其解决问题。访民求助政府，是件好事情。无论是官员，还是民众，都不要仅仅看到信访数量的绝对数字，数字高并不一定表明信访问题就很严重；信访数量少也不一定说明纠纷矛盾少。我们要更多研究信访结构，即研究来信和来访比率，研究信访率、再访率等走势，综合判断信访所反映的社会风险问题。来信越多表示群众越信任政府，越愿意和政府对话交流；来访越少，说明在社会建设过程中损害群众利益的情况越少。如果来访越来越多，表明民众利益受损害的严重性越来越大，社会矛盾越积越多。

第三，公共政策要有普惠性，尤其不能以大多数人的利益为借口，损害少数人的利益。根据公共政策基本理论，公共政策制定的过程就是利益重新分配的过程。从政治合法性的角度来看,政府行为不仅要体现大多数人的利益要求,同时也要兼顾保护少数人的合法权益。多数人的利益并不一定优于少数人的利益，公共政策在制定时不能以绝大多数人的利益为理由，忽视少数人的利益。政府不能让公共政策成为信访的策源地。

（作者为法学博士、北京市社科院助理研究员）