王洁

周口市政府对于其“平坟事件”所引发的巨大争议也许是始料未及。在网络发达、时空扁平化的今日社会，政府在涉及到几千万人的相关决策作出之前未进行科学合理的风险评估，其失职是无需论证的。

十八大报告中指出，“法治是治国理政的基本方式”，要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。笔者试着从法治角度对“平坟事件”作简要评析。

　　第一，法律有位阶，即不同机关制定的法律其法律效力不一样，下级位阶的法需要服从上级位阶的法。

法律追求的是让民众有安全感，让民众活得有尊严。但囿于中国根深久远的人治传统，法律在历史上经常被统治者作为社会控制的工具来使用，法律背后更高的价值——如保障人权、限制权力等更人道的价值被有意地忽略或者漠视。

在河南平坟事件中，地方政府主要强调保护耕地，促进经济发展，因此片面引用1997年的《殡葬管理条例》第20条实施强制平坟。可是，比《殡葬管理条例》具有更高法律效力，但没有授予其强制执行权力的法都被弃而不用：1999和2004年的《土地管理法》第36条和第74条、2012年《行政强制法》第13条等条款都没有赋予行政机关强制平坟的权力，因而被当地政府“有选择地”搁置一边。基层政府无视法理，将低位阶法用来做控制民众的工具，这种行为再次被平坟事件所证明。

美国法学家伯尔曼曾指出“法律是一种特殊的创造秩序的体系”，法律通过限制政府权力滥用从而保障公民权利少受侵害。在河南平坟事件发生后，国务院及时修改殡葬条例中的相关条款，不再授予地方政府行政机关强制平坟的权力，因而使得民众的信仰自由受到保护。政府对民意的及时回应，不仅提高了民众对政府的信任度，更重要的是激活了法律恢复秩序、维护秩序、创造秩序等功能，从而“让人生活得更加幸福、更有尊严”。

第二，法不溯及既往，即法律原则上不对其生效之前的行为进行规制，只对法律生效之后的行为有效。

对2013年1月1日《殡葬管理条例》生效前的违规殡葬行为，政府行政机关可以责令其改正，但是不能适用第20条强行扒坟。譬如，违反《土地管理法》占用耕地建坟，就可以依据《土地管理法》第74条责令限期改正或者治理。如果违规需要平坟，民政部门可以依法申请人民法院强制执行。对1999至2012年这段时间因强行平坟所造成的损失则应给予利益相关人适当赔偿或者补偿。

对《殡葬管理条例》生效之后的违规殡葬行为，政府行政机关依然无权强制平坟，而应当通过申请人民法院强制执行。当争议交给法院之后，法院再依照法定程序，确定是否是违规殡葬，要否强制平坟。当然，这所有法律实施过程之中，政府机关都可以和利益相关方进行协商，取得双方合意之后，以双方都能接受的方式进行处理。

　　第三，程序正义，即纠纷处理的程序要公开公平，要给予利益相关方充分说理、论证的空间机会。通过正义公平的程序所作出的决定有正当性，容易得到执行。

在现行的体制框架下，法院很难直接挑战政府首脑作出的拍脑袋决策。但是，若真把利益相关方都放在一个有机会冷静地摆事实、依法地讲道理的空间中的时候，行政机关会比较体面地接受法院依法处理的结果。而从普通民众这方来看，在充分明白法律出台背景、法律实施意义等之后，也更可能接受法院所作出的决定。河南某地一位公安局长曾告诉笔者，只要给出法律的明确规定，民众一般都比较容易接受。当然，这要求立法机关出台的法是“良法”，法律条文中流淌的应尽可能是正义和公平。

现在周口市政府应该做的就是：该道歉的必须道歉，该赔偿的依法赔偿，该强制执行的申请人民法院强制执行。如果周口市政府能真正依照法律来处理相关问题，那么，“周口平坟事件”就将成为中国走向法治国家路途上的一块高大的丰碑。

（作者为法学博士、北京社科院助理研究员）