山东省编办 杨红帅

十八大报告中对于行政体制改革的宏观和原则表述及对改革路径的关键词，让社会各界对十八大后的改革充满了期待。

有专家在解读报告中有关“稳步推进大部门制改革”的表述时说，这意味着大部制改革即将紧锣密鼓地展开，并逐步从中央推广到地方。

也有学者指出，如果对报告中的某些表述作进一步引申，则可能瞥见大部制改革下一步的某些端倪。如在“全面深化经济体制改革”部分，十八大报告提出要“健全现代市场体系，加强宏观调控目标和政策手段机制化建设”。这或许意味着，建立大部门制下的工作协调机制，将成为今后破解行政体制障碍的一项重要措施。

体制和机制的内涵并不一样。机制是对原有机构的权力分工进行协调，体制则是对机构本身的职能做出调整。相比之下，机制建设比体制改革的阻力要小得多。这一旨在减少阻力的改革路径，显得更符合当前国情。

大部制改革酝酿始于2005年12月，历经两年多，2008年3月11日，国务院机构改革方案公布，涉及调整变动的机构共15个。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置为27个。此后，全国各省市县地方政府也相继推行了大部制政府机构改革。

在2008年的这次国务院机构改革之前，国务院在上世纪80年代、90年代及本世纪初期，曾进行了5次机构改革。上世纪80年代的机构改革主要致力于政府部门精简机构，90年代的机构改革主要是为市场经济奠定基础，2003年的机构改革是大力调整政府在宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务等领域的基本定位。

十八大提出的行政管理体制改革，不同于以往的5次机构改革，是进行第二轮的大部制改革，而大部制改革是一个渐进过程，不是一蹴而就的。随着经济社会发展，政府的部门设置也在变动，其核心是建立公共服务型政府，公共服务领域里会因此出现政企分开、政事分开、政府和行业组织及市场中介组织分开，部门设置更合理，更符合社会发展和为社会服务的要求。

大部制改革对于中国行政管理体制改革而言，既是一个必经的阶段，又是一个重大的改革难题。这是因为：第一，发达国家大部门制的建立，有其特殊的政治经济条件，发展中国家短期内难以完全借鉴；第二，中国传统的适应计划经济体制的部门设置，具有强大的制度惯性和部门利益，这也将成为改革的重大阻力。因此，中国大部制改革在推行的过程中难免会遇到各种问题。

对于大部制改革，专家认为，其中最困难的就是如何理清政府的权力界限，明确政府部门之间的权限。理清权力界限需要真正界定清楚政府的基本职能和权力，政府的归政府，市场的归市场，社会的归社会，而这些在第一阶段的大部制改革中还是比较模糊的，还存在一些三不管的空白。

理清政府部门的权力界限无疑是涉及到利益博弈的问题，30多年来的改革开放足以证明，多数政府部门能够认真履行职能，不断推动国家现代化进程。不可避免地，个别部门也出现了“权力部门化，部门利益化，利益集团化”的不良倾向。

大部门制改革的核心还是在于转变政府职能，这可以从两个维度来理解：首先是整体职能上，要求中央各部委从项目审批等比较微观的职能转变到宏观管理、战略规划等较为宏观的职能；其次是个体职能上，要求对各部委原有职能进行重新整合、拆分。无论是整体职能维度，还是个体职能维度，都不可避免地会对各部委现有的权力和部门利益进行调整，应该是改革面临的最大难点。

纵观中国历次机构改革，被精简人员的分流安置向来是改革的重大难题。本次大部制改革的重点是政府职能转变而不是机构和人员的简单裁撤，这一问题相对并不严重。但在大部门的组建过程中，始终会面临领导职数有限、部门编制变更等问题，从而直接影响到人员的分流与安置。因此，怎样有创造性地解决这个问题，也将是改革难点。