城镇化绝非单纯的城市空间扩张，也不能简单追求统计数据的城镇化率，更为紧迫的任务是实现人口城镇化，以存量带动增量，有序推进农业转移人口市民化。

全国人大财经委员会副主任委员 尹中卿

十八大报告提出，坚持走中国特色城镇化道路，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，有序推进农业转移人口市民化,这为加快城镇化发展、提高城镇化质量指明了方向。

改革开放以来，我国城镇化发展取得显著成就，同时也要清醒地看到伴随的很多问题，并努力探寻解决机制。

　　推进城镇化不等于城镇建设

我国城镇人口已从1978年的l.72亿人增加到2011年的6.91亿人，城镇化率从l7.92%提升到51.27%。

短短30多年，我国就走过了英国200年、美国100年和日本50年的城镇化发展阶段，这一成就来之不易。

长期以来，各地都把推进城镇化简单地等同于城镇建设，过分注重建成区规模扩张而忽视了人口规模的集聚。

如果在城镇化过程中仅把农民工当作生产者而不愿接受其成为市民，结果导致城镇化滞后于工业化，人口城镇化落后于土地城镇化，两亿多农业转移人口进城工作居住，却无法真正融入城镇生活。这些问题如处理不好，就会阻滞城镇化进程，甚至会落入所谓的“中等收入陷阱”。

城镇化联结工业和农业、城市和农村，涉及到居民生产方式、生活方式的根本改变，涉及到“人、地、钱”等资源要素在农业和非农产业、城市和农村之间合理配置。

目前，我国城镇化正面临深入发展的历史机遇。我们必须坚定不移地走有中国特色的新型城镇化道路，从单纯城市化转向新型城镇化，从土地城镇化转向人口城镇化，创新农业转移人口市民化机制，努力提高城镇化质量，从而使城乡居民公平共享城镇化发展的成果。

让农业人口有序转移

要创新农业人口有序转移机制，努力实现基本公共服务和社会保障全覆盖。

城镇化绝非单纯的城市空间扩张，也不能简单追求统计数据的城镇化率，更紧迫的任务是实现人口城镇化，以存量带增量，有序推进农业转移人口市民化。

推进户籍和人口迁移体制改革。逐步建立城乡一体的居住证制度，以举家迁徙和新生代农民工为重点，以就业年限或居住年限或社保参与年限为基准，加快放开在中小城市和小城镇落户限制，逐步放宽大中城市和特大城市落户限制，引导和促进符合条件的农业转移人口在城镇落户定居。

推进公共服务和社会福利体系改革。农业转移人口进城落户后，逐步实现其在子女教育、文化休闲、医疗卫生、就业服务、劳动报酬、住房租购方面与城镇居民享受同等待遇，促进基本公共服务和社会福利均等化。

引导农业转移人口不断提高就业竞争力，真正靠产业发展和劳动致富逐步融入各类城市和小城镇。

人口城镇化需推进社会保障制度改革。逐步将农村转移人口纳入社会保障体系，实现社会保险关系在不同统筹区的转移接续和不同制度间的衔接转换，提高统筹层次，逐步实现社会保障全覆盖。

　　集约利用土地

创新农业转移人口承包土地和宅基地流转机制，积极破解城乡二元结构和城镇内部二元结构。

城镇化建设需占用土地空间，近年来一些地方用“摊大饼”的方式简单化地扩大城镇规模，大量农业转移人口进城后宅基地常年闲置，乡村建房，城镇租房，城乡建设用地规模不减反增。提高城镇化质量，必须集约、节约利用土地。

优化土地利用结构。统筹开展土地综合整治，扩大空间配置范围，积极推进城乡建设用地增减挂钩，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城镇定居规模挂钩的政策，保障农业转移人口市民化过程中基础设施、公共服务设施和保障性住房建设的用地需求。

打通城乡土地转换渠道。鼓励农业转移人口进城后用农村承包土地换城镇户口、社会保障、社会福利和公共服务，用宅基地和房屋换城镇住房。

加快征地制度改革。严格界定公益性和经营性用地，逐步缩小征地范围，规范征地程序，解决好被征地农民转移到城镇后的就业、住房、社会保障问题，保障被征地农民的长远生计。

要保证筹钱有道

创新资金多元筹措机制，尽量满足农村转移人口市民化的资金需要。

农业转移人口市民化资金缺口大，需要政府推动、社会参与、个人努力共同筹措资金。

完善财政保障机制。完善预算编制和管理，将农业转移人口的基本公共服务支出列入政府一般预算安排，尽快开征房地产税、资源税、环境税，构建地方税体系，增加土地出让金支出比例，持续加大财政投入力度。

应该合理界定不同层级政府的公共支出责任，调整以户籍人口为基础的资源分配关系。设立农业转移人口市民化专项补助资金，形成地区之间、中央与地方之间合理的财政转移支付机制，减轻流入地吸纳农业转移人口的财政负担。

拓宽市场运作、社会参与渠道。推动有条件的地方政府通过整合现有融资平台，注入优质资产，提高融资能力。

要鼓励符合条件的投融资平台采取发行城市建设债券、上市融资、信托计划等形式筹集建设资金。探索实行城市基础设施特许经营制度，吸引社会资金包括民间资本和国外资本参与城镇建设。

增加农业转移人口进城发展的资金。土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权等是法律赋予农民的财产权利，任何人都无权剥夺。要通过健全农村财产处置市场和价格发现机制，鼓励和支持转移落户到城镇的居民退出农村宅基地和房屋交易，开展土地承包经营权和其他集体经济权益的有偿流转或让渡，以此支付迁移和在城镇定居的成本，政府也要给予一定的安置费用。