《中国经济周刊》记者赵磊｜上海报道

2004年6月1日，《中华人民共和国证券投资基金法》（下称“《基金法》”）实施。今年6月26日，十一届全国人大常委会第二十七次会议初次审议了《中华人民共和国证券投资基金法（修订草案）》（下称“《修订草案》”），并于7月6日在中国人大网全文公布，向社会公开征求意见，意见征集截止日期到8月5日。

在中国基金行业迈入第十三个年头时，终于迎来了立法的重大修订。然而，《修订草案》甫一公布，便引发了一场争论。

对于该法正式出台的时间，《中国经济周刊》采访多位业内人士，普遍预计“会很快”，最晚也会在明年上半年出台。

参与《基金法》修订的唯一法律学者、中国政法大学教授李曙光对《中国经济周刊》介绍说：“按照我国的立法程序，应经过‘三读’。目前该草案已经通过一读，在8月份应可完成二读，如果需要在本届人大期内完成该法，最快可能在10月份出台。虽然目前对草案存在的争议很多，修订小组会进一步针对这些意见做深入调研，但大改的可能性不大。”

大成律师事务所律师邱锫对《中国经济周刊》分析称：“按照以往法律法规的修改，没有特殊争议的，在修改意见稿公布征求意见一年到一年半左右，就可以通过最终修改意见并实施。”新版《基金法》大概在明年上半年前就会出台。

瑞盈财富研究部总监孙翔向《中国经济周刊》指出，乐观地估计，新《基金法》应该在明年出台。“在征求意见期间，如果争议较大，修改意见比较多，也许会推迟征求意见期。从审议通过到正式实施也需要一定的时间。乐观估计今年能够出台已经算比较顺利的了，如果稍不顺，很可能就要拖到明年出台。”

你对此次修订满意吗？

与《修订草案》同时发布的还有关于此次修订的说明，该说明称，现行《基金法》的部分规定已不能完全适应市场发展新形势和基金监管的需要，主要表现在：一是非公开募集基金缺乏法律规定。二是基金治理结构不健全，投资者权益保护力度不足。三是基金的行政管制和运作限制过严，制约基金市场竞争力和活力发挥。

尽管此次修订做了比较全面的考虑，但在《中国经济周刊》记者采访了解中，大致出现了两种截然不同的评价：一种是站在基金行业本身发展来看，从业者普遍认为，这部法律可以为当前基金行业“松绑”，打破“制度束缚”以推动基金业发展；另一种是站在中小投资者角度，认为《修订草案》出发点就是错误的，该草案不足以保护中小投资者，更像是为利益集体谋利。

基金业：转型的信号

华安基金为《中国经济周刊》分析了《修订草案》的五大亮点：1.基金公开募集由核准制变为注册制，基金发行的市场化改革再进一步；2.新增基金组织形式引入理事会型和无限责任型基金，赋予投资者更多选择，强化对基金管理人的监督和约束；3.私募纳入监管并在符合条件经证监会批准后发行公募产品，基金未来面临私募的行业竞争；4.降低了基金持有人大会的条件；5.允许从业人员证券投资等。

在基金组织形式方面，本次修订引入理事会型和无限责任型基金，并修改完善基金份额持有人大会的规定，促进其作用发挥。邱锫认为，“针对基金份额持有人召集难度大、发挥作用难的问题，适当降低持有人大会召开的门槛，将持有人出席人数从50%调整为1/3，并引入二次召集大会制度。这些举措有利于保护基民的利益。”

孙翔认为，现行《基金法》规定，基金公司主要股东仅限于金融机构，由此形成了目前基金公司主要发起股东为银行、券商和信托公司的局面；而《修订草案》降低基金公司发起股东的门槛，就是要促进竞争，将审核重点放在股东和高管人员的诚信记录及专业履历方面。

好买基金投资总监乐嘉庆表示，“这部草案的出台，将会是基金行业转型的信号。行业人士称之为《转型的签约书》。”

华安基金方面对《中国经济周刊》表示：“草案中的修订幅度虽不如预期，但既有修订足以对资产管理行业产生重要影响，相信对于公募基金行业发展有积极的促进作用。”

投资者：没有前瞻，反而倒退

否定者认为，《修订草案》并没有兼顾基金持有人的利益，在保护投资者利益方面进展较小，甚至倒退。

有不愿具名国内某证券公司首席顾问对《中国经济周刊》直言：“这是一部完全脱离中国具体经济环境的，片面遵循国际化规则的草案。眼下，建立基金行业道德，制定规范的行业氛围才是重中之重。《基金法》应该更多强调处罚的措施，甚至法律的制裁办法。”

“‘还不会爬就想跑’的想法是这份草案制定的最本质问题。”上述人士对指出，“现在中国基金市场相对而言，各种操纵价格变动、修改价格体系的情况相当多，《基金法》应该提高它自身的震慑力，对这种不正当的操作进行严厉的打击。不是说出台一个‘应该’如何做的法案，而是要制定出‘必须’如何操作的法案。”

上海证券基金评价研究中心副总经理李艳对《中国经济周刊》表示，“这一草案太过于注重（应对）当前市场的变化，可能缺少了前瞻性，希望能更多地考虑今后市场的变化，以及未来基金市场的规划。以此作为准心去制定和实施新的基金法，这样可能可以更有效地管理基金行业。”

　　能否堵住老鼠仓？

屡禁不止的“老鼠仓”，一直是基金行业的顽疾。本次《修订草案》第十九条指出，基金管理人的董事、监事、高级管理人员和其他从业人员，其本人、配偶、利害关系人进行证券投资，应当事先向基金管理人申报，并不得与基金份额持有人发生利益冲突。基金管理人应当建立前款规定人员进行证券投资的申报、登记、审查、处置等管理制度。

利益输送更加便利

虽然这些规定强化了对基金管理人的监督，完善了基金的激励和约束机制，但有媒体分析指出，《修订草案》中暗藏两大值得警惕的“陷阱”：一是第十四条，允许基金公司从事“投资顾问”业务；二是第八十六条，允许基金买卖重大关联方的股票。这两条规定都容易为基金公司从事“老鼠仓”和进行利益输送创造便利。

上海证券基金评价研究中心副总经理李艳认为：“这项草案的实施可能意味着基金行业一些之前不被认可的行为合法化，同时这项规定可能对基金管理人有更高的要求，在政府监管时可能会加大监管方面的难度，从而减少了对行业本身投注的精力。”

据本刊了解，在基金法修订过程中，多数意见对基金经理炒股提出采取“疏”与“堵”两种解决手段：一方面适当放开基金从业人员投资股票、债券、封闭式基金、可转债、未上市股权及股指期货等金融衍生品，基金经理等投资人员的投资行为还应依法公开披露；另一方面，强化基金从业人员的诚信义务，禁止基金从业人员从事背信行为及与基金和基金持有人利益相冲突的行为，否则予以严厉处罚。

　　堵不如疏

大成律师事务所律师张战民认为：“对基金从业人员买卖证券限制的放松，是必然的趋势。在以往的强制限制的规定下，并没有有效地达到管理的目的，反而出现了各种规避法律的形式，与其‘堵’还不如‘疏’，让这些交易行为透明公开，反而更容易管理，而作为基金从业人员，有了合法的选择，其行为反而会更规范。据此，我认为老鼠仓不但不会多，反而会逐渐减少。”

该所律师陈文君也认为：“基金从业人员的投资阳光化，不会导致老鼠仓的增多。”但他同时提醒：“关于基金从业人员投资的信息披露制度必须跟上，一方面做到从业人员的分级，即不同岗位的限制应该是不一样的，办公室行政人员、销售人员、不接触资金业务的业务人员、IT人员以及操盘人员的标准是不一样的；另一方面，从业人员有一个客观的标准作为投资的边界。这些工作是需要通过外部的立法和内部的控制制度进一步细化的。”

好买基金的乐嘉庆认为“老鼠仓”是很难避免的事情，“对待这个事情，与其一棍子打死，不如将其解放出来，加入管理机制，制定出合理的监管方式更具有时效性。比如，从业者购买基金需上报申请等等。这样很大程度上促进了基金市场，也可以很好地得到管理。”

　　三读

指立法和审议议案所经过的3个程序，在我国实施的三审制中，一审是听取提案人对法律草案的说明，进行初步审议；二审是在委员们对法律草案进行充分调查研究后，围绕法律草案的重点、难点和分歧意见，进行深入审议；三审是在专门委员会根据委员们的审议意见对法律草案进行修改并提出审议结果报告的基础上再做审议，若意见比较统一，即交付表决。

争议“专业人士持股”

大成律师事务所的邱锫律师认为，“从这一制度的本意来说，是为了增强基金投资及管理的专业性，保证基金运营的专业性和合理性。但是股权鼓励对股权较疏散的基金公司或小基金公司较可行，大型基金公司实施难度较大，艰难主要在股东层面，只有小基金公司、新基金公司为吸引人才，采用股权鼓励办法。此外，如果盲目地实施专业人员持股，在专业人员无法达到预期效果时，有可能导致基金管理成本的增加，损害投资方的利益。”

瑞盈财富研究部总监孙翔也认为，专业人士持股，“利益相关方之间的关联交易可能有抬头趋势，导致违规操作等。另外，持股人士资产可能会有一个较大的提高，这对于行业收入差距的扩大可能起到推波助澜的作用。”

争议“私募纳入监管”

瑞盈财富研究部总监孙翔分析称：非公开募集基金纳入监管，在制度设计上与公募基金有着非常明显的区别。比如，对公募基金管理人实行“审核制”，私募基金管理人则为“注册制”；在基金募集方面，公募基金为“注册制”，私募基金则进一步放松管制，实行“备案制”；在投资者准入方面，私募基金更为严格，募集对象限定于符合一定条件的合格投资者，募集方式上限定于非公开方式，不得采用任何公开方式宣传推介。

孙翔认为：这种制度安排，更多地体现了相关当事人的意思自治和行业自律，可以尽量减少行政监管介入，将监管资源更多地配备在公募基金的规范管理上，这与目前境外市场对私募基金的监管理念和趋势大体一致。

大成律师事务所律师陈文君则认为，“虽然今后私募基金将会受到更多的监管，运作方式将更加规范，更加透明，但基于该法，对私募基金的约束会增加，备案、审批等程序加大了私募的运行成本，使得私募基金的运作更加困难。”

《基金法》

　　修订参与者、中国政法大学教授李曙光

李曙光认为，《修订草案》中增加了基金组织形式，即在现行契约型基金的基础上，引入了理事会型和无限责任型基金。而“契约型”基金的提法在旧法中就不应该有所规定，因为所有的市场活动都是建立在“契约型”的基础之上，这样的规定是“多此一举”。而在后来的实践中发现，目前基金组织形式中将基民的利益忽略了，投资者缺乏意志表达机制——基金份额持有人大会召集难度较大、作用发挥受限，难以形成对基金管理人的有效监督和制约。因此本次修订对原来立法的不足做了针对性的调整，但这对于立法本身是“另一个层面的问题”。

李曙光表示，“通过一部法律完全禁止‘老鼠仓’不现实，也做不到。但按照目前草案的规定，是利大于弊的。只有在今后的实践中，可以依据证据治罪，形成经典案例，法院才可据此来‘开药治病’。”