国务院参事冯之浚

绿色发展必须符合“十二五”规划的核心精神，将保障民生作为重要的着眼点。实际上，绿色发展也是民生，良好的生态环境是稀缺资源，是重要财富。

目前中国发展的主题可以概括为一个“转”字，包括转变、转型、转轨、转制、转折等含义。其中的转折，就是在中共十七届五中全会提出的把保障和改善民生变成了国家发展战略，变成了国家发展目标。

　　未来发展方向定是保障民生

从十七届五中全会开始，保障民生将成为未来三十年的主旋律、主基调。这是一个巨大的变化，这一“转折”必将开启中国发展的新局面。

中共十七届五中全会公报没有写入“以经济建设为中心”，取而代之的是五个“更加注重”，尤其突出保障和改善民生。在“十二五”规划指导思想、工作重点和发展目标中，都突出强调了保障和改善民生的重要性，并提出了多方面的明确要求，充分表明了保障和改善民生在我国经济社会发展中的核心地位，这是重大的战略转折。

从“十二五”规划这一节点开始，我国在经济社会发展的根本思路、方针政策等方面，已经围绕保障和改善民生进行着整体的“转折”，主要表现和努力方向包括以下几点：

第一，胡锦涛总书记在纪念中国共产党成立七十周年大会上发表的重要讲话，把人民地位提升到前所未有的高度。这充分体现了执政党把人民放在最高位置的宗旨信念。这就要求执政党和政府必须要紧紧以“加快转变经济发展方式”为主线，把实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，着力保障和改善民生，切实解决群众关心的物价上涨、食品安全等热点难点问题。要高度重视并继续做好就业再就业工作，完善社会保障体系，加快发展教育、文化、卫生、体育等社会事业，依法保障群众各项权益。

加强和创新社会管理工作，全面提高社会管理科学化水平，最大限度地增加和谐因素，不断提高群众的幸福指数，不断实现人民群众的新期待，切实做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。

第二，“十二五”的指标设计首先是以公共服务指标为主、经济指标为辅，其次是以约束性指标为主，预期性指标为辅。约束性指标中，都是有关人民生活、科技教育和资源环境类指标，是人民群众热切期待的。这体现了政府对人民群众热切期盼的主动回应，是政府对自身职能的清晰定位。

去年以来，国务院确定了落实“十二五”规划的18个国家级重点专项规划，从中我们也能看到向保障民生“转折”的趋势。这些专项规划主要集中在推动结构调整、加快科技创新、强化节能环保、突出改善民生、深化改革开放等五个方面，其中的公共服务体系规划、分配改革规划、就业专项规划、教育医疗社保规划等多项，与民生密切相关，占据了重要地位。其他的，如土地利用规划、能源发展规划、低碳产业发展规划、生态建设和环境保护规划、战略性新兴产业规划、农业现代化发展规划、现代服务业发展规划、扩大内需战略规划等，也都与民生有着密切的关系。

第三，我国社会保障政策力度进一步加大，居民消费对扩大内需的作用越来越受重视。近年来，我国社会保障发展很快，基本医疗、基本养老等社会保障制度建设取得新突破，覆盖范围不断扩大，财政投入大幅增加，保障水平明显提高，我国距离人人享有基本生活保障的目标越来越近，人民群众得到的实惠越来越多。

譬如，“十二五”期间，我国将发行8亿张社保卡，在全国范围内实现统一。社保卡记录了持卡人的职业资格、技能、就业状况、基本养老保险缴费、医疗保险个人账户信息等信息。现在的社保卡均由各省、市、自治区自制，从颜色、卡号到信息内容都不能通用。社保卡的统一，将为社保信息实现全国联网，个人跨地区就业、社保转移接续打下坚实的基础。目前，全国已推行了1.35亿张社保卡。此外，目前正在开展的社会保障金保工程，利用先进的信息技术，构建覆盖全国的统一的劳动和社会保障电子政务系统，这有利于提高社会保障的宏观决策水平，促进社会保障公共服务体系建设，支持人员跨地区流动、养老、就医等一系列社会保障的业务处理和公共服务。

在“十二五”规划对经济增长动力的表述中，长期以来耳熟能详的“三驾马车”——投资、出口、消费的位置发生了悄然变化，消费第一次超过了投资和出口，排在第一位。在“十二五”期间，将建立扩大消费的长效机制，把扩大消费需求尤其是居民消费作为扩大内需的战略重点，进一步释放城乡居民消费潜力。提高居民消费能力的主要措施是要调整收入分配结构，完善财政税收政策，切实提高居民收入水平，减轻居民负担。

第四，“十二五”规划提出，要提高居民收入在国民收入中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。我国收入分配失衡的一个主要表现就是在政府、企业、居民三方利益分配中，政府财政收入比重逐年上升，而居民收入占国民总收入的比重却是持续下降。公开资料显示，西方发达国家居民收入占GDP比重一般为50%到60%，比如美国为65%，日本是60%，英国高达71%。而按照有关的研究核算，我国城乡居民收入占GDP的比例却由从1985年时的56.18%下降至2007年的50%左右，2010年则下滑至43%。有统计表明，改革开放三十年里，我国GDP增长了68倍，但人均国民收入只增长18倍。

美国《福布斯》杂志推出的榜单显示，中国内地的“税负痛苦指数”居全球第二，亚洲第一。我国居民的高税负与享受到的福利性服务远不相称。因此，税收政策应该以保障民生为目标，完善结构性减税政策，切实减轻居民负担。

我国已经开始深化收入分配制度改革，抓紧制定收入分配体制改革总体方案，财税体制改革将更好地与调结构、惠民生结合起来。

我国将进一步完善工资制度，建立工资正常增长机制，稳步提高最低工资标准。加大对高收入者的税收调节力度，严格规范国有企业、金融机构高管人员薪酬管理，扩大中等收入者比重，进一步扩大财政补助的规模，提高低收入者的收入，促进机会公平。规范收入分配秩序，有效保护合法收入，坚决取缔非法收入，尽快扭转收入差距扩大的趋势。

第五，保障民生的战略要求我国政府进一步加快转变职能。政府不应该以经济建设为主要职能，而是以公共领域的福利，公共领域的服务为主要职能。

目前，深化行政管理体制改革正在进行，目标是着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。其核心就是加快转变政府职能，健全政府职责体系，全面正确履行政府职能，努力建设服务型政府。进一步理顺政府与市场的关系，避免政府由“看得见的手”变成“闲不住的手”，更好地发挥市场配置资源的基础性作用，使政府认真履行加强和改善经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，以及维护社会公正和社会秩序，促进基本公共服务均等化等方面的职能。

“绿色变革”要从“保障民生”切入

改革开放30年多来，中国的经济发展取得了令人瞩目的成就，年均经济增长保持了近10%的快速水平，国内生产总值居世界前列。

但同时长期形成的粗放型增长方式尚未根本改变，如果不实行绿色发展，我国的资源能源将难以支撑，生态环境将难以承受，国家竞争力将难以提升，国家安全也将难以保障。

我国的绿色发展必须要符合“十二五”规划的核心精神，将保障民生作为重要的着眼点。实际上，绿色发展也是民生，良好的生态环境是稀缺资源，是重要财富。

从国内发展形势和国际气候变化谈判、能源利用格局的角度来判断，我国发展的关键机遇期在于今后7—8年，也是不可再现的7—8年。如果我国近期完成了根本转型，可持续的道路可继续延伸；如果传统的惰性继续维持或放大，可能在2020年前后出现多重要素复合制约，进入长期低迷期或不稳定期。为加快我国的绿色转型步伐，要做好以下几方面工作：

推动绿色发展法治化。我国已制定了一些法律法规，如《节约能源法》、《清洁生产促进法》、《可再生能源法》、《循环经济促进法》等，并建立了一系列有利于绿色转型的制度，如节能目标责任制、落后产能淘汰制度等。

最近国内一些专家提出加快制定低碳发展促进法的建议，得到了广泛认可。低碳发展促进法将针对绿色、低碳道路，从更全面统筹的角度完善相关法规，实现绿色转型。中国的绿色发展道路不是因为国际的压力，而是中国的内在需求。立足国情，抓好节能减排，做好自己的事，不仅有利于中国的可持续发展，也是对世界的重大贡献。

建立绿色转型的责任制和考核制度。实现中国的绿色转型，关键在各级政府的领导。传统发展模式的惯性还很大，需要制止“愚昧的疯狂”和“虚荣的膨胀”。建议把绿色转型内容纳入各级政府的干部培训，采取公众监督、考核结果公示制度。同时推动节能减排的政策引导和市场机制。

将主要资源产出率作为资源节约领域的主要指标。目前，资源产出率已经成为主要发达国家可持续发展的核心指标，反观我国还缺乏一个反映资源节约基本国策的综合性指标。建议只有把主要资源产出率作为资源节约的“引导性”或“预期性”主要指标，将它与能源、环保、耕地等约束性指标一起，共同形成完整的我国资源、能源、环境指标体系。

加强系统管理，建议组建国家能源部。当前中国出现的矛盾和问题有些是因为自身发展阶段不可避免的，有些则是因为制度性因素造成的。在绿色转型过程中，“九龙治水”的方式已相形见绌。建议在下届政府组建国家能源部，统筹协调中国经济发展中能源动力的整合与高效。

建立合理的绿色生活、消费方式。所谓生态，就是生存的态度、生活的态度、生命的态度，只有将这“三生”融入到文明的、理智的生态观，才能培养出与自然和谐共处的新人类，实现绿色发展。在生活层面，需要摒弃铺张型、攀比型、污染型等不合理的消费方式，倡导人们崇尚自然，追求经济、简单、实用、健康的绿色生活方式。同时，引导生产者进行绿色生产，大力开发绿色产品。通过构建资源节约、环境友好的生产方式、消费模式，在国内逐渐提高公众的资源节约意识和环境保护意识。